装载机产品制造许可管理的探讨

rockston

为规范机电类特种设备制造许可工作，确保机电类特种设备的制造质量和安全技术性能，国家质检总局于2003年6月17日颁布实施了《机电类特种设备制造许可规则(试行)》，该规则明确将装载机、挖掘机、铲运机等工程机械产品纳入到特种设备制造许可目录，同时国家质检总局要求，2004年6月1日起所有被纳入特种设备许可目录的产品必须取得相应的制造许可证，否则企业将不得进行产品的生产、销售、使用和维修。这一规则的实施，在工程机械行业内引起了不小的争议，大家颇有微词，认为象装载机这类产品是否有必要实施这种行政管理、管理模式是否合理、会不会增加企业负担、能不能起到设想作用等等。现已有部分企业获得了制造单位许可证，从实施的过程和效果来看，还存在很多问题，在管理模式和方法上都仍需探讨。　　1装载机与特种设备
　　关于装载机产品是否应该属于特种设备，曾引起争议。但从目前我国现行的有关国家标准和相关法规、规章上都较为清楚将装载机归为特种设备。国家标准《厂内机动车辆安全检验技术要求》(GB／T16178—1996)中的3.4条规定：总质量在5000kg(含5000kg)以上，装有充气轮胎，可自行行驶的大型轮式自行专用机械，属于厂内机动车辆，而装载机正属于这类自行式专用机械；2000年实施的《特种设备质量监督与安全监察规定》又将厂内机动车辆纳入特种设备管理。因此，装载机应属于特种设备。但是，按照国家原来的规定，特种设备实行生产许可证管理和安全认可证管理。而国家发布的《实施工业产品生产许可证管理产品工作手册》没有将装载机产品列入其中，因此，装载机没有实行生产许可证管理。国家对装载机产品从99年开始实行安全认证，但并未真正的推行起来，行业内很少有人把装载机看作是特种设备。《机电类特种设备制造许可规则(试行)》将装载机产品列入了特种设备制造许可目录，且为国家受理的制造单位许可。所以，在《机电类特种设备制造许可规则(试行)》实施以前(2003年6月17日之前)，装载机产品虽然属于特种设备，但没有被真正纳入特种设备的监管范围。
　　2装载机实施制造许可的背景
　　2.1加强特种设备管理
% f" `$ w0 V- o; N2 }# w$ O- L8 n　　国家对涉及生命安全、危险性较大设备实行特殊的管理，以确保这些设备的质量和安全使用，防止和减少事故，保护人民群众的生命和财产安全是十分必要的。我国从五十年代起，就开始对锅炉、压力容器等进行行政管理，建立专门管理机构和管理体制，颁布了相关法规、制度和标准。随着社会、经济的快速发展，涉及生命安全、危险性较大的特种设备数量剧增，应用范围日益扩大，以及国家经济体制、政府管理体制的不断变化，原有的特种设备的管理体制、管理方式和覆盖的范围，已不能满足或适应现代经济和社会发展的要求。为此，国家对特种设备的管理进行改革，2003年以来已颁布实施了《特种设备安全监察条例》(2003年国务院令第373号)、《特种设备行政许可实施办法(试行)》(国质检锅〖2003〗172号)等十几项法规、制度，目前正在制定和己计划制定的有关特种设备的法规、制度、安全技术规范等有几十项，国家将逐步建立起适应特种设备管理的法律、法规、安全技术规范体系。
　　2.2构筑贸易壁垒体系
　　随着经济全球化和贸易自由化的不断发展，在国际贸易中，以技术性贸易壁垒为主的非关税壁垒已逐步取代关税壁垒，成为影响国际贸易的主要障碍，也是很多国家(特别是发达国家)进行贸易保护的主要手段。我国加入WTO后，按照WTO规则要求，关税将逐步降低或取消，一些国外产品会大量进入，对国内行业和产品市场造成一定的冲击和影响。同时，我国产品在国外遭遇到大量的技术性贸易壁垒，对产品出口造成很大影响。据商务部统计，2002年我国有71%的出口企业的39%的出口产品遭遇到国外技术壁垒，造成直接经济170亿美元。随着对外贸易的增加，遭遇的技术性贸易壁垒将会越来越多，因此，为能更好的应对技术性贸易壁垒，促进国际贸易的良好发展，我们做好两方面的工作：其一，设法突破国外技术壁垒，其二，构筑自己的技术壁垒，合理合法的利用技术壁垒。现实施的生产许可证制度、强制性认证制度、特种设备的行政许可制度、食品质量安全认证制度等，已成我们合理、合法进行贸易保护的重要手段。也初步构建起我国的市场准入体制。对装载机等产品实施特种设备管理，进行市场准入限制，构筑技术性贸易壁垒也是其目的之一。3装载机制造许可的模式和条件
　　3.1制造许可模式
　　根据《机电类特种设备制造许可规则(试行)》的规定，机电类特种设备的制造许可方式有两种：产品型式试验和制造单位许可，受理方式分为：国家受理和省级受理。而装载机产品许可模式为国家受理的制造单位许可。其制造许可的基本程序为：申请、受理、型式试验、制造条件评审、审查发证、公告。申请受理、审查发证和公告由国家质检总局安全检察机构负责，型式试验和制造条件评审由国家质检总局安全检察机构负责核准的型式试验机构和评审机构负责。目前，有资格开展装载机产品型式试验和评审的机构有两家：国家工程机械质量监督检验中心和国家建筑城建机械监督检验中心。
　　3.2制造许可条件
+ N+ m4 K' a/ O4 P' s　　《机电类特种设备制造许可规则(试行)》具体规定了各类产品生产企业制造许可应具备的基本条件，包括企业具有法人资格，持有有效的工商行政管理部门核发的营业执照，注册资金、人员要求、生产条件、技术文件、质量管理要求等。其中：装载机生产企业制造单位许可的基本条件见下表。
& `4 e0 _$ J4 l! h　　4关于装载机产品制造许可的几点看法
　　应该说，装载机纳入特种设备管理，其出发点是好的。加强设备管理，提高产品的安全技术性能和质量；规范、提高行业准入和市场准入条件；合理构筑贸易壁垒等等，但在具体的管理模式和方法上有需要探讨的地方。
　　4.1从基本条件上看
1 v5 Y! W$ Z$ R8 ?　　规则对企业制造许可的基本条件从注册资金、人员要求、生产条件、技术文件等都做了具体限制，这种限制能不能起到作用、是否合理应值得考虑。
: L  c9 F* ?7 }　　第一，国家产业政策并没有对装载机等工程机械行业进行投资限制，投资完全是市场化的行为，设置这些投资限制是否符合国家政策值得探讨；
& X8 z; E3 r% G$ B　　第二，目前装载机产品的市场集中度较高，排名前十位的企业占据国内产品的近96%的市场份额，而且，工程机械市场是受国家宏观经济政策特别是基础设施投资和建设影响较大的行业，因此，具有一定的投资风险，投资者会很慎重决策，国家仅需要通过市场和技术加以规范和引导，而不必要行政限制。
5 _5 |# `% |/ D/ m% A　　第三，对单台几十万甚至上百万的装载机，规则中设定的很多条件未免太低了吧，如果说企业连这点实力都不具备，那它如何进行生产和经营？所以规定的条件根本达不到限制准入的作用，从目前实施的结果也证明这一点。
0 W  s5 P5 Z9 _. ?5 q+ M! u! ^0 Y　　第四，中小吨位装载机产品的技术国内非常成熟，零部件专业化配套程度非常高、社会协作加工能力非常强，依靠社会资源配套或协作生产、贴牌生产完全有可能，也是市场条件下允许的。产品只要能满足国家的有关安全技术要求，采用何种方式生产是企业自已的事，何必设置一些条件(如生产条件、厂房面积、工艺条件等)加以限制昵？
　　4.2从技术条件上看
* |% [. [8 A# Q1 P* D  U# M　　根据法规规定，制造许可的特种设备必须符合有关安全技术规范，对于特种设备的型式试验应遵循有关的型式试验规程和试验细则。而目前没有适用装载机产品的安全技术规范，也没有有关装载机的型式试验规程及试验细则。在制造许可的应具备的基本技术条件中，针对装载机产品给出了9项标准，包括3项强制性标准、2项参数和技术条件标准、4项试验方法标准。这些标准不仅包含特种设备管理需要关注的有关质量和安全性能的内容，而且还包括与产品安全性能无关的要求，而作为特种设备应关注的涉及到安全、健康、消费者权益和可持续发展的要求并不充分，显然以此作为产品的安全技术规范不合适的，可以说，装载机的制造许可还缺乏必要的技术支撑，目前的管理仅仅是个形式上的管理。
　　4.3从产品特点看
8 I/ n5 G1 R" z( O; B　　特种设备是指由国家认定的，因设备本身和外在因素影响容易发生事故，并且一旦发生事故会造成人身伤亡和重大经济损失的设备，涉及生命安全、危险性较大。而装载机是一种主要是从事松土、沙石、煤炭等散装物料铲装或短距离转运作业的工程机械，其作业场所主要集中在建筑工地、港口、码头、货场、矿山等，属于非道路行驶的、低速机动车辆。无论是从其作业环境、使用特点、还是产品的结构特点，其可能造成的危险，都无法与道路车辆、电梯、压力容器、大型游乐设施等设备相比，潜在的危险性小的多，也好控制的多。制造单位许可管理模式，对企业的产品设计、生产制造规模和条件、从业人员及素质、产品技术性能等方面进行全面监督管理，应该说这种管理模式是比较严格的。目前国外包括发达国家对装载机这类产品实施的市场准入，也主要是从产品的安全、健康和消费者权益的角度上进行准入限制。因此，对于装载机这类对使用者、公众危险性不是很大的设备，没有必要象电梯、压力容器等设备一样，实施这么严格行政管理。
# E9 u, P  T5 B　　5装载机市场准入管理的建议
　　从上面的分析可以看出，笔者认为装载机的制造许可管理制度存在许多不尽合理之处，就此提出一点自己想法。
! |: V' `) g& ~* Q1 b' g& j　　5.1欧盟装载机产品的市场准入制度
　　欧盟是最先认识到技术壁垒的，而其设置的技术壁垒最为严格。欧盟已建立起一套规范、严格的市场准入制度，其中的CE标志制度是其主要部分，覆盖了欧盟市场近80%的产品。欧盟CE标志制度主要管理思路和运作模式：欧盟委员会制定反应安全、健康、消费者权益和可持续发展基本要求的新方法指令，这些要求是强制性的，是产品进入市场必须满足的基本条件；制定标准将指令的基本要求进行具体化和规范化，制造商通过贯彻标准，使产品符合指令的基本要求；通过对产品进行合格评定，评价产品是否满足了基本要求；对于完全满足要求的产品，制造进行EC合格声明，声明产品符合指令的基本要求，最后通过加贴“CE”标志予以明示，这样产品就可投放欧盟市场和投入使用。同时，针对产品的结构和使用范围不同，规定了不同的运作模式。对于装载机这类产品的市场准入模式：制造商在产品设计、生产制造过程中协调标准，使产品满足指令规定的相关基本要求，然后制造商通过自我合格评定、自我合格声明，之后可自行贴附CE标志，整个过程完全由制造商自己负责，不要求有任何第三方参与，主管当局仅通过市场监督来实施管理。

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5.2装载机产品市场准入管理的建议
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: ]3 d. V1 O7 c' ~7 L* e+ C& d" l　　5.2.1制定产品安全技术规范，从技术上实施市场准入

　　依据产品的特点、使用范围、可能存在的潜在危险，制订针对性的、仅涉及安全、健康、消费者权益和可持续发展等方面要求的安全技术规范。这些要求是强制性的，产品只有满足了这些要求，才允许投放市场和投入使用。这些要求能确保产品在结构合理、正确安装、合理维护，按照预定用途使用时，不危及人身安全健康、危及环境和消费者权益，除此之外，而不应进行其他技术限制。
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　　5.2.2评价和管理模式

　　产品是否能满足安全技术要求的评价模式的建立，应立足于企业自我评价和减少行政干预，通过市场监督，实现管理目标。可采取两种模式：型式试验加公告制度和市场准入标志制度。
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( e  E6 d4 v1 u, J; `+ j: G　　型式试验加公告制度。产品正式投放市场和投入使用前，必须由国家认可的专业型式检验机构进行型式检验，型式试验是依据安全技术规范的要求制定的型式试验规范和试验细则，检验结果能完全满足安全技术规范要求的产品，制造商在签署一致声明，保证以后生产的产品安全技术性能能够同通过型式检验的样机一样，最后国家管理部门进行合格公告，之后产品即可投放市场和使用。

" W" v; M, l7 ^( U% O; K2 g# B1 o　　标志制度。借鉴欧盟的CE标志制度，标志的加施是强制性的。企业通过在产品设计开发、生产制造过程贯彻安全技术规范、建立必要的技术文件，然后通过自己开展的样机检验、合格评定，确定产品是否满足规范要求，企业签署一致性合格声明，最后自己制作和加施规定的标志，之后产品即可投放市场和投入使用。为确保以后的产品生产能够和样品一致，企业还应建立质量管理体系。

* v8 k5 N, D& X　　6结束语
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  s) w4 Y" d7 A6 D! K4 }　　随着我国市场经济的不断深化以及市场的国际化，政府对产品市场准入管理应以关注涉及安全、健康、消费者权益和可持续发展等的公共利益维护，立足于通过技术手段而不是行政管理，实现对市场的合理影响，将公共干预限制在最低程度，为企业的发展创造最大便利和发展空间。

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